dteichs⸗ und Staatsanzeiger Nr. 266 vom 14. November 1938. S. 2
forderungen des nationalsozialistischen Staates werden. Auf der einen Seite müssen sie, dem Grundgedanken der deutschen Gemeindeordnung entsprechend, die O n wortung der einzelnen Gebietskörperschaft — der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes — bestätigen und festigen. Auf der anderen Seite müssen sie denjenigen Gliedern der Gemein⸗ schaft, die nicht aus eigener Kraft zur Erfüllung ihrer Auf⸗ gaben imstande sind, die notwendige finanzielle Hilfe zuteil werden lassen. Zwischen den beiden Gesichtspunkten besteht ein unverkennbarer Gegensatz, eine Spannung, für die der Aus⸗ gleich so gefunden werden muß, daß beiden Erfordernissen mög⸗ lichst weitgehend Rechnung getragen wird. Die Hilfe für die schwachen Gemeinden und Gemeindeverbände darf nicht so weit führen, daß der Wille der einzelnen Körperschaft, aus eigener Kraft emporzustreben, erlahmt. Sie soll trotzdem so wirksam sein, daß den schwachen Gemeinden nicht nur über⸗ haupt die Möglichkeit gegeben wird, ihre Aufgaben zu erfüllen, sondern daß dies auch ohne unverhältnismäßig starke An⸗ spannung der eigenen Steuern der Gemeinde ermöglicht wird. Diese Ausgleichung der gemeindlichen Lasten, den „Lasten⸗ ausgleich“, hebt 51 des Entwurfs als ein wichtiges Ziel der Finanzausgleichsregelung hervor.
Aus der dargestellten Gegensätzlichkeit der an den Finanz⸗ ausgleich zu stellenden Anforderungen ergeben sich die Gren⸗ zen, die dem Streben des Entwurfs nach einer möglichst voll⸗ kommenen Lösung gesteckt sind: Der Gedanke der freien Selbstverantwortung der Gemeinden muß beschränkt werden durch den Gedanken des Lastenausgleichs; der Lastenausgleich findet seine Grenze in dem Grundsatz der Selbstverantwortung.
II. Die Bedeutung der gegenwärtigen Neuregelung in der Entwicklung des Finanzausgleichs.
Die unmittelbare Veranlassung für den vorliegenden Ge⸗ setzentwurf liegt in der Realsteuerreform, die in den Reichs⸗ gesetzen vom 1. Dezember 1936 (Grundsteuergesetz, Gewerbe⸗ steuergesetz, Einführungsgesetz niedergelegt ist. Der Entwurf muß mit diesen Gesetzen zusammen als ein einheitliches Ge⸗ samtwerk aufgefaßt werden. — Die Neuregelung des Finanz⸗ ausgleichs ist Voraussetzung für die Durchführung der Real⸗ steuerreform, insbesondere in Preußen für die Überleitung der bisherigen staatlichen Grundsteuer auf die Gemeinden. In⸗ folgedessen bestimmt 5 26 des Einführungsgesetzes zu den Realsteuergesetzen vom 1. Dezember 1936 (RGBl. 1 S. 961):
„Der Finanzausgleich zwischen Ländern und Ge— meinden Gemein dederbänden) und die Aufgaben⸗ und Lostenverteilung zwischen diesen Körperschaften sind im Hinblick auf die durch die Neuregelung der Grundsteuer, der Gewerbesteuer und der Gebäudeentschuldungsteuer eintretenden Anderungen in der Verteilung des Steuer⸗ aufkommens nach einheitlichen Grundsätzen, die von dem Reichsminister der Finanzen und dem Reichs⸗ minister des Innern aufgestellt werden, spätestens bis zum 1. April 1938 neu zu regeln.“
Die hier vorgesehenen „Grundsätze“ sind durch die Ver⸗ ordnung vom 10. Dezember 1937 (RG6Bl. 1 S. 1352) auf⸗ gestellt worden. Bei Erlaß der Grundsätze bestand bereits im wesentlichen Klarheit darüber, in welchem Umfange die bisherige preußische! Finanzausgleichsregelung aufrecht⸗ erhalten werden sollte (ilsbesondere Verteilung der Steuer⸗ quellen, Umlagerecht, Staatszuschüsse), ferner auch darüber, in welchem Sinne die notwendigen Aenderungen durchgeführt werden sollten. Daß das Finanzausgleichsgesetz selbst noch als preußisches und nicht als Reichsgesetz erlassen wird, hat seinen Grund lediglich darin, daß eine einheitliche Finanzaus⸗ gleichsregelung eine einheitliche Aufgabenverteilung zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften in den einzelnen deut⸗ schen Ländern voraussetzt, und daß die hier noch bestehende Verschiedenartigkeit ebenso wie die Verschiedenartigkeit der bisherigen Finanzausgleichsnormen selbst nicht mit einem Schlage durch eine Gleichförmigkeit ersetzt werden kann, sondern daß schrittweise vorgegangen werden muß. Die „Grundsätze“ lassen deshalb den Ländern noch einen weiten Spielraum. Ueber kurz oder lang werden aber die Finanz⸗ ausgleichsgesetze der Länder durch ein Reichsfinanzausgleichs⸗ gesetz ersetzt werden können und müssen. Der Entwurf des Preußischen Finanzausgleichsgesetzes ist in enger Fühlung mit der Reichsregierung aufgestellt worden.
Nach der oben angeführten reichsgesetzlichen Vorschrift muß das Gesetz mit Wirkung vom 1. April 1938 in Kraft treten. Daß es nicht auch vor diesem Zeitpunkt hat erlassen werden können, ist in der Hauptsache darauf zurückzuführen, daß die Regelung des Finanzausgleichs die Kenntnis voraus⸗ setzt, wie sich die Realsteuerreform für die verschiedenen Gemeinden auswirkt, die statistische Erfassung dieser Aus⸗ wirkungen aber schon aus technischen Gründen eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt. —
Die Bedeutung, die dem Gesamtwerk der Realsteuer—⸗ und Finanzausgleichsreform in der Entwicklung des Finanz⸗ 3 im Deutschen Reich zukommt, nötigt zu einem Rückblick.
Die Miquel sche Steuerreform von 1891,93 hatte in Preußen die Realsteuern ganz den Gemeinden zugewiesen und die Einkommensteuer sowohl dem Staat wie den Ge⸗ meinden zur Verfügung gestellt. Der im Verhältnis zu heute geringe Umfang der . öffentlichen Aufgaben hatte eine verhältnismäßig geringe Anspannung der Steuern zur Folge. Es war deshalb möglich, im wesentlichen ohne einen TLastenausgleich zwischen den Gemeinden auszukommen. Als Normen, die man heute dem Finanzausgleich zuzählen würde, bestanden damals lediglich Vorschriften über die Verteilung
der Steuerquellen unter die verschiedenen Gebietskörper⸗
schaften, über das Recht der Gemeindeverbände zur Erhebung von Umlagen, über Staatsbeiträge auf dem Gebiet der Volks⸗ schullehrerbesoldung und über Dotationen an Provinzen und Landkreise.
Als dann aber die Kosten für die Erfüllung der öffent⸗ lichen Aufgaben anwuchsen, zuerst langsamer, nach dem un⸗ glücklichen Kriegsausgang aber in bis dahin ungeahnter Weise, drängten sich zwei Gedanken mit Notwendigkeit in den Vordergrund, die der Entwicklung des Finanzausgleichs die Richtung gaben: die möglichst vollständige Ausschöpfung der Steuerquellen und der te n n zwischen den Gemeinden.
Die Notwendigkeit, die Steuerquellen möglichst voll⸗ ständig auszuschöpfen, war im Jahre 1919 der Anlaß zur
gerecht
Einführung der Reichseinkommensteuer und im Jahre 1923
in Preußen der Anlaß zur Einführung einer staatlichen Grundvermögensteuer, beides Maßnahmen von einschneiden⸗ der Bedeutung für das Gesamtbild des Finanzausgleichs.
Der Lastenausgleich zwischen den Gemeinden und zwischen den Gemeindeverbänden wurde in Preußen auf ver⸗ schiedenen Einzelgebieten entwickelt, und zwar jeweils in einer dem einzelnen Sachgebiet angepaßten Form: auf dem Gebiet des Schulwesens, der Polizei, des Wegebaus, der Fürsorge. Daneben wurde ein allgemeiner Lastenausgleich im Zusammenhang mit der Cin n, der Reichsein⸗ kommensteuer durchgeführt. Die bis dahin verschieden hohe Anspannung der Einkommensteuer in den einzelnen Ge⸗ meinden wurde durch eine im ganzen Reichsgebiet einheit⸗ liche und wesentlich höhere Anspannung ersetzt. Der auf die Gemeinden insgesamt entfallende Anteil am Aufkommen der Reichseinkommensteuer wurde auf die einzelnen Gemeinden zwar grundsätzlich nach dem Verhältnis des örtlichen Auf⸗ kommens in ihnen verteilt; jedoch war durch die sogenannte relative Garantie dafür Sorge getragen, daß die Ueber⸗ weisung an die einzelne Gemeinde nicht zu sehr hinter dem Betrage zurückblieb, den sie in der Vorkriegszeit, als die Gemeinden die Einkommensteuer noch durch Anspannung der n ch lags tz dem Bedarf anpassen konnten, aus der Ein⸗ ommensteuer eingenommen hatte. Auch sonst wurden bei der Verteilung der Steuern — neben der Einkommen⸗ und Körperschaftsteuer sind insbesondere die Umsatz- und die Hauszinssteuer zu nennen — Gesichtspunkte des Lastenaus⸗ gleichs zur Geltung gebracht.
Diese Gesamtentwicklung war dem Gedanken der Selbst⸗ verantwortung der Gemeinden nicht günstig, da die Gemeinden von der Selbstbewirtschaftung der Einkommensteuer ganz und von der Grundsteuer zum Teil abgedrängt wurden. Im Jahre 1930 wurde der Versuch gemacht, die Selbstverantwortung durch Einführung einer gemeindlichen Personalsteuer, der Bürgersteuer, wieder zu stärken. Bald aber war die Bürger⸗ steuer gleich den Realsteuern der Erstarrung verfallen, da die Anspannung infolge der durch die Krise verursachten Finanz⸗ not bis an die Grenze des Tragbaren getrieben wurde und hier durch Sperrvorschriften angehalten werden mußte. Auch einem einfachen und klaren Aufbau des Finanzausgleichs waren die Verhältnisse nicht günstig. Die Scheu des Parla⸗ ments vor einer umfassenden Gesamtlösung, die natürlich nicht möglich ist, ohne daß dem einen oder dem anderen Opfer zugemutet werden, hat zu einem fortwährenden Flicken am geltenden Gesetz geführt, so daß sich schließlich ein Rechts⸗ zustand ergeben hat, in dem sich kaum noch der Fachbeamte zurechtfindet.
Für den nationalsozialistischen Staat hat sich die Aufgabe nicht vereinfacht, sondern noch weiter erschwert. Er will die kommunalen Angelegenheiten soweit wie möglich in die Ver⸗ antwortung der Gemeinden und Gemeindeverbände selbst stellen; er hat deshalb die Realsteuern ganz den Gemeinden zugeteilt und ist bestrebt, die Erstarrung der Gemeindesteuern zu lösen. Er will aber auch, zum mindesten für die Dauer des Wiederaufbaues, alle Steuerquellen — auch die gemeind⸗ lichen — möglichst vollständig ausgeschöpft sehen, um die großen Gemeinschaftsaufgaben, die er sich gestellt hat, erfüllen zu können. Aus der Verweisung der Gemeinden auf die ört⸗
gehenden Aüsschöpfung ergeben sich in vielen Gemeinden solche Mißverhältnisse zwischen Bedarf und Einnahmemöglichkeiten, daß der Lastenausgleich ein gegenüber dem bisherigen Zu⸗ stande viel schwierigeres Problem geworden ist. Alle diese heute mit verstärkter Betonung auftretenden Forderungen: Selbstverantwortung der Gemeinden, Ausschöpfung der Steuerquellen, Lastenausgleich, sollen nach dem Willen des nationalsozialistischen Staates in einer systematisch einfachen Weise gelöst werden, die den Finanzausgleich zu einem Rechts⸗ gebiet werden läßt, das auch anderen als den engsten Fach⸗ kreisen zugänglich ist.
Diese Aufgabe ist nur bei Anwendung neuer Formen lös⸗ bar. Zwar kann der Entwurf die Verteilung der Steuer⸗ quellen und die Verteilung der Aufgaben unter die Gebiets⸗ körperschaften als Gegebenheiten ansehen, an denen eine Aenderung vorzunehmen z. T. rechtlich nicht möglich, jeden⸗ falls aber in diesem Zusammenhange praktisch nicht zweckmäßig wäre. Gegeben und nur einer technischen Neuregelung be⸗ dürftig ist auch die Berechtigung der Gemeindeverbände zur Erhebung von Umlagen. Endlich können die Bestimmungen über die zweckgebundenen Zuschüsse, die den Gemeinden und Gemeindeverbänden auf bestimmten Verwaltungsgebieten ge⸗ währt werden, im wesentlichen unberührt bleiben. Einer grundsätzlichen Umgestaltung bedarf jedoch das Gebiet der bis⸗ herigen „Steuerüberweisungen“ an die Gemeinden und Ge⸗ meindeverbände. Die Bedeutung der gegenwärtigen Neu⸗ regelung liegt wesentlich auf diesem Gebiet. Es bedarf daher eines Eingehens auf die hier zugrunde liegenden Gedanken.
Der Gesamtbetrag der Ueberweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände ergibt sich bisher — durch An⸗ wendung verschiedener Hundertsätze — aus den dem Lande zufließenden Reichsüberweisungen an Einkommen⸗, Körperschaft⸗ Umsatz⸗ und Biersteuer und aus dem Auf⸗ kommen der Hauszinssteuer. Die Verteilung auf die einzelnen , sberechtigten Gebietskörperschaften geschieht nach Schlüsseln, die für die verschiedenen Steuerarten verschieden sind und die teils auf dem örtlichen Steueraufkommen auf⸗ bauen, teils Bedarfs⸗ also Lastenausgleichsgesichtspunkte zur Geltung kommen lassen.
Die Ueberweisungen sind auf eine neue Grundlage zu stellen. Es ist nicht mehr berechtigt, die Gesamtbeträge, die für Ueberweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände zur Verfügung gestellt werden, nach der Höhe der Reichs⸗ steuerüberweisungen und nach dem Aufkommen der Haus⸗ zinssteuer zu bemessen. Diese Einnahmen erhöhen sich mit der steigenden Wirtschaftskurve und vermindern sich mit der allenden. Aber sie erhöhen und vermindern sich doch nur in sehr bescheidenem Ausmaß. Das ergibt sich für die Reichs⸗ steuerüberweisungen aus deren Begrenzung durch die Bestim⸗ mungen über den sog. Plafond (Art. 2 des Dritten Reichs⸗ esetzes über Anderungen des Finanzausgleichs vom 5 . 1938, RGBl. 1 S. 9g66), für die Hauszinssteuer aus der Tatsache, daß das Soll festliegt und Mehr⸗ oder Minder⸗ einnahmen nur aus der geringeren oder größeren Höhe der Ausfälle folgen können. Die Gemeinden und Gemeindever⸗ bände brauchen an diesem Auf und Ab der Einnahmen nicht beteiligt zu werden. Ihre Einnahmen folgen schon deswegen
in starkem Maße der Konjunktur, weil sie die Gewerbesteuer ganz für sich erheben. Seit Einführung der Bürgersteuer ist eine weitere, zwar nicht in gleichem Maße, aber doch immerhin auch noch recht konjunkturempfindliche Steuer hinzugetreten. Auch die den Gemeinden jetzt voll überlassene Grundsteuer ist nicht ganz unempfindlich gegen die Konjunktur, sondern ihr in ähnlichem ,, wie die Hauszinssteuer unterworfen. Die Einnahmen der Gemeinden und — auf dem Wege über die Umlagen — der Gemeindeverbände sind danach im ganzen gesehen bedeutend konjunkturempfindlicher als die des Staates. ö Es darf die Gefahr nicht übersehen werden, die sich in Zeiten aufsteigender Konjunktur für die Finanzen des Stgates ergeben würde, wenn die verhältnismäßig nicht großen Mehr⸗ einnahmen, die dem Staat infolge der ansteigenden Kon⸗ junktur aus Reichssteuerüberweisungen und Hauszinssteuer noch zufließen können, auch noch zwischen Staat und Gemeinden geteilt werden müßten. Bei besserem Fließen der öffentlichen Einnahmen kann und soll die öffentliche Hand ihr Betätigungsfeld erweitern. Es bestünde die Gefahr, daß dabei die staatlichen Aufgaben zugunsten der gemeind⸗ lichen ins Hintertreffen gerieten. Auch im umgekehrten Falle wäre kein Anlaß, die Auswirkungen einer Konjunktur— schwankung auf die Finanzen der Gemeinden dadurch noch zu steigern, daß ein Teil der den Staat treffenden Schwankungen auf die Gemeinden überwälzt wird. — Der Entwurf besftimmt deshalb den Gesamtbetrag der Finanzzuweisungen auf einen festen Jahresbetrag. Daß damit . Entwurf in der Fortentwicklung des Finanzaus⸗ gleichs einen Schritt weiter geht als Abschnitt V der „Grund⸗ sätze“ vom 10. Dezember 1937 (RGBl. 1 S. 1352), der den Gesamtbetrag der Finanzzuweisungen noch auf Anteile an den Reichssteuerüberweisungen abstellen wollte, hat die Zu⸗ stimmung des Reichsministers der Finanzen und des Reichs⸗ ministers des Innern gefunden, die die Grundsätze erlassen haben. . Die Höhe des für Finanzzuweisungen bereitzustellenden Gesamtbetrages ergibt sich aus dem Gesamtbetrage der bis⸗ herigen Reichssteuer⸗ und Hauszinssteuerüberweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände, von deren Summe das Aufkommen aus der bisherigen staatlichen Hö das jetzt auf die Gemeinden übergeht, abzusetzen ist. (S. im ein⸗ zelnen die Begründung zu 5 10). Es steht also ein viel ge⸗ ringerer Betrag als bisher für die zentrale Ausschüttung zur Verfügung. Auf der anderen Seite haben sich die Unter⸗ schiede in der an ,, der einzelnen Gemeinden infolge der Überlassung der vollen Grundsteuer an sie verstärkt. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, daß den Finanzzuwei⸗ sungen an die Gemeinden ausschließlich die Rolle zuge⸗ wiesen wird, die zu geringe Steuerkraft einzelner Gemeinden zu ergänzen, und daß dieses Ziel für die Aufstellung des Ech ni ff nach dem die Finanzzuweisungen verteilt werden, unmittelbar bestimmend ist. Um dieses Ziel zu erreichen, wird bei jeder Gemeinde unmittelbar, wenn auch in sehr schematischer Weise, festgestellt, ob das Verhältnis zwischen ihrem Ausgabebedaxf und ihrer eigenen Steuerkraft günstig oder ungünstig liegt. Je ungünstiger sich dieses Verhältnis darstellt, um so höher ist die Finanzzuweisung an die Ge⸗ meinde. Ist das Verhältnis besonders günstig, so erhält die
; Gemeinde nichts. lichen Steęnergilellen und dem Verlangen nach ihrer weit⸗
Kann man es hiernach als den wesentlich neuen Gedan⸗ ken in der Neugestaltung des Finanzausgleichs ansprechen, daß die Finanzzuweisungen so bemessen und eingesetzt werden, daß sich beim Staat und bei allen einzelnen Gemeinden ein mög⸗ lichst ausgeglichenes Verhältnis zwischen dem Ausgabenbedarf und den Einnahmemöglichkeiten ergibt, so darf nicht über⸗ sehen werden, daß die Hauptschwierigkeit, die sich der Lösung dieser Aufgabe entgegenstellt, in der Frage liegt, wie ein Maß⸗ stab gefunden werden kann, nach dem der Bedarf einer Ge⸗ meinde mit hinreichender Annäherung zutreffend festgestellt werden kann. Schon der Aufwand für die zwangsläufigen Aufgaben ist je nach den Verhältnissen, in denen die Ge⸗ meinde steht, verschieden. Zudem ist der Bedarf einer Ge⸗ meinde nicht nur von den Aufgaben abhängig, die sie zu er⸗ füllen verpflichtet ist, sondern auch von denen, die sie sich selbst stellt, und von dem Umfang, in dem sie ihre Pflicht⸗ aufgaben erfüllt. Der Versuch, eine Norm für die Höhe des gemeindlichen Bedarfs aufzu⸗ stellen und diese Norm mit Hilfe irgendwelcher Merk⸗ male festlegen zu wollen, die für die Aufstellung eines Schlüssels geeignet sind, wäre daher ein nicht nur praktisch unmögliches, sondern auch gedanklich verfehltes Unter⸗ fangen. Das, worauf es ankommt, ist etwas anderes. Es ist von der Tatsache auszugehen, daß sich in Gemeinden von annähernd gleicher Größe und Struktur der Zuschuß⸗ ö praktisch so entwickelt hat, daß ein gewisser tatsäch⸗ lich durchschnittlicher Bedarf festgestellt werden kann, von dem zwar so gut wie alle Gemeinden nach oben oder unten abweichen, aber doch nicht so abweichen, daß der gewonnene Durchschnitt nicht für den Zweck, auf den es hier ankommt, als Maßstab für den Bedarf der einzelnen Gemeinde verwen⸗ det werden könnte. Es soll ja nicht ein völliger Ausgleich herbeigeführt, sondern die Unterschiede sollen nur gemildert werden. Aber auch wenn man den „Bedarf“ der Gemeinde in diesem rein empirischen Sinne versteht, so bietet die Auf⸗ stellung von Merkmalen, nach denen er für die einzelnen Ge⸗ meinden zu dem Zweck festgelegt werden kann, die Finanzzu⸗ weisungen nach ihm auszurichten, doch ungewöhnliche Schwie⸗ rigkeiten.
In der Zeit vor der Krise sind verschiedene Vorschläge ge⸗
macht worden, wie dieser Bedarf zu erfassen sei. Von diefen Vorschlägen müssen diejenigen ausscheiden, die den Bedarf ge⸗
trennt nach einzelnen gemeindlichen Verwaltungszweigen fest⸗
stellen wollen. Die Merkmale, die dafür verwendet werden müßten, sind nicht einfach und sicher genug; ihre Ermittlung würde eine außerordentliche Verwaltungsarbeit bedeuten, und das Ergebnis wäre schließlich doch kaum del ef gen. Der Entwurf baut vielmehr auf denjenigen Vorschlägen auf, die den Bedarf einer Gemeinde ganz schematisch nach gewissen ein⸗ fachen, leicht a ren Merkmalen n., wollen. Ebenso wie diese Vorschläge geht der Entwurf in der Schematisierung sehr weit. Das geschieht im Interesse der Einfachheit, und es läßt sich vertreten, weil es, wie schon erwähnt, nicht darauf ankommt, die Unterschiede im Bedarf der einzelnen Gemein⸗ den genau zu , g. und ganz auszugleichen, sondern nur darauf, sie abzumildern. Der Entwurf vermeidet es deshalb — 996 wie die gedachten Vorarbeiten — die aus den gewähl⸗ ten Merkmalen gefundene Größe ausdrücklich als Maßstab für den „Bedarf“ der Gemeinde zu bezeichnen, wenngleich die
Gebietskörperschaft die Steuerleistung zunächst zufließt, ir.
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Reichs und Staatsanzeiger Nr. 266 vom 14. November 1838. S. J
Art, wie die gefundene Größe verwendel wird, nur aus dem Gedanken heraus begriffen werden kann, daß es sich hier um eine — roh schematisterte — Meßzahl für den Bedarf der Ge⸗ meinde handelt. Die mehrerwähnten Vorschläge sind ent⸗ enthalten in der Denlschrift des n en . des In⸗ nern über die Verteilung der Reichseinkommensteuer usw. vom 10. April 1929 (Landtagsdrucksache Nr. 22755 und in dem Gutachten von Popitz „Der künftige Finanzausgleich“ vom Dezember 1931. Beide Vorschläge wollen als Maßstab in erster Linie die Größe der Gemeinde wählen, indem sie den Kopfbedarf als mit der 3 der Gemeinde steigend ansehen. Daneben will die Denkschrift den Hundertsatz der Kinder in der Gemeinde (über die vorhandenen Ansätze hinaus) verwen⸗ den, das Gutachten den n, , der den unselbständigen n zuzurechnenden Bevölkerung. Die angestellten Ün⸗ tersuchungen haben gezeigt, daß das verhältnismäßig beste Ergebnis erreicht wird, wenn man neben der Größe der Ge⸗ k eine Verbindung der beiden anderen Elemente ver⸗ wendet.
Wenn der Entwurf danach auch in verschiedenen Be⸗ ziehungen als ein Abschluß und als eine Verwirklichung der in den wissenschaftlichen Vorarbeiten herausgestellten Ideen angesehen werden kann, so ist doch heute schon erkennbar, daß er nur einen Schritt in der ständig weiterschreitenden Ent⸗ , des Finanzausgleichs bedeutet, ganz abgesehen davon, daß er die ,, an die Gemeindeverbände noch einer späteren Regelung vorbehält. Erst ein Reichsgesetz
über das Gesamtgebiet des Finanzausgleichs wird einen ge⸗
wissen Ruhepunkt bieten können. Wenn auch das tragende Gerüst, das jetzt dem Bau des Finanzausgleichs gegeben wird, vielleicht dauerhaft sein kann, so werden doch alle Einzelheiten der Ausgestaltung im Laufe der Jahre dem Wechsel der Dinge folgen müssen. Anderungen im Gesamtbestande der öffent⸗ ic Aufgaben und in der Verteilung der Aufgaben auf die Gebietskörperschaften, Anderungen im Bestande der Gebiets⸗ körperschaften, wie sie die Reichsreform mit sich bringen wird, Anderungen in der Steuergesetzgebung, in der Wirtschaftslage usw. werden stets ihre Rückwirkungen auf die Einzelheiten des
inanzausgleichs ausüben. Das Syhstem des Finanzausgleichs ist im Entwurf so gewählt, daß dem Wandel der Verhältnisse
in weitem Umfange durch bloße Anderung entscheidender
Zahlen, durch Auswechselung einzelner, vom Entwurf ver⸗
wendeter Elemente oder durch ähnliche, den Grundgedanken nicht berührende Abänderungen Rechnung getragen werden
kann. III. Gliederung und Inhalt des Entwurfs. Der Entwurf zerfällt in sechs Abschnitte. Der erste be⸗
handelt Gegenstand und Ziel des Gesetzes, der letzte enthält
die Schluß und Ubergangsbestimmungen. Die dazwischen liegenden vier Abschnitte behandeln je eine in sich geschlossene Gruppe von Finanzausgleichsnormen. Soweit Normen des Finanzausgleichs durch das Reichsrecht gesetzt sind, über⸗ 6h der Entwurf sie nicht ganz, sondern erwähnt sie urch kurze Verweisungen, um ein geschlossenes Bild des , Finanzausgleichs zu bieten. Selbstverständlich bleiben dabei diejenigen Normen außer Betracht, die den Finanzausgleich zwischen dem Reich und den Län⸗ dern regeln. Dieses Rechtsgebiet hat nur noch vorüber⸗ ee e n, es fällt ersatzlos weg, wenn mit der
eichsreform die änder im Reich und in den Gauen auf⸗ gehen. 5 Verhãaltnuls hh n n. er f g. Gauen
wird, soweit es sich um die finanziellen Beziehungen handelt, nicht dem Verhältnis des Reichs zu den Ländern, sondern dem des Landes Preußen zu seinen Provinzen entsprechen.
Nur in den Uebergangsbestimmungen erscheinen die
Normen über die Finanzzuweisungen an die Provinzen und
Landkreise. Hier soll die . erst mit Wirkung vom 1. April 1939 ab getroffen werden. S. darüber im einzelnen die Begründung zu den 8§ 19, 20.
Die Abschnitte Il bis V enthalten drei Stufen von ö. ausgleichsnormen. Die er ste Stufe, Abschnitt Il, um⸗ aßt die Grundsätze darüber, wem die örtlich aufkommenden Steuern zunächst zufallen sollen. Dabei bleiben die dem Staat zufallenden Steuereinnahmen unerwähnt; es handelt ich nur um die Festlegung, welche Steuereinnahmen örtlich en Gemeinden und Gemeindeverbänden zufließen sollen. Dafür stehen zwei Rechtsformen zur Verfügung. 5 2D spricht aus, welche Steuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) hir eigenen Bewirtschaftung überlassen sind, so daß sie selbst ie Höhe der Steuer beschließen und die Erhebung selbst und für eigene ö durchführen. Diese Vorschrift muß im wesentlichen eine Verweisung auf das Kommunalabgaben⸗ recht enthalten. 5 3 behandelt die andere Rechtsform der Zu⸗ weisung örtlicher Steuereinnahmen: Die Steuer wird als er nn fler! erhoben; die Gemeinden erhalten aber einen Anteil am örtlichen Aufkommen in ihrem Bezirk. Die zweite Stufe der Finanzausgleichsnormen stellt Ab⸗ schnitt II dar. Hier handelt es sich um die Umlagen der Gemeindeverbände, also nicht mehr um die Frage, welcher
dern um eine Verlagerung der erzielten Einnahmen innerhalb des Kreises der Gebietskörperschaften. Es besteht aber inso⸗ fern eine nahe Verwandtschaft mit den Normen der ersten Stufe, als es sich auch hier nur um solche Einnahmen des Ge⸗ meindeverbandes handelt, die auf der örtlichen Leistungs⸗ fähigkeit seiner Gemeinden oder Gemeindeverbände niederer Ordnung beruhen. Zur zweiten Stufe gehört auch noch eine Gruppe von Normen, die der Entwurf unerwähnt läßt, näm⸗ lich die an die Gewerbesteuer anknüpfenden reichsrechtlichen Vorschriften über die Leistung von e d e ue e durch die Betriebsgemeinden an die Wohngemeinden (Einf. G. z. d. RealStG. 88 12—21). Auch hier wird die Lösung nicht da—⸗ durch gefunden, daß der Wohngemeinde der Steueranspruch gegen den Pflichtigen zugeteilt wird, sondern es wird ein Teil der von der Betriebsgemeinde erzielten Einnahmen verlagert, die Betriebsgemeinde hat her rn gr, an die Wohngemeinde u leisten. Es besteht jedoch auch ö. eine nahe Verwandt⸗ han mit den Normen der ersten Stufe, da die zu leistenden Zahlungen lediglich auf den örtlichen Verhältnissen be⸗ ruhen — nämlich an die örtliche Steuerkraft und den Wohn⸗ sitz der . anknüpfen. Der Entwurf kann diese Ausgleichszuschüsse unerwähnt lassen, weil sie gan reichsrecht⸗ lich geregelt sind und für das Gesamtbild des Finanzaus⸗ gleichs keine grundsätzliche Bedeutung haben. — Die dritte Stufe endlich, Abschnitt IV und V, umfaßt die Normen, die dem zwischenörtlichen Ausgleich dienen. Hier handelt es sich ausschließlich um eine Verlagerung der den verschiedenen Ge⸗
bietskörperschaften zugeflossenen Einnahmen, die in erster Linie dem La ,, unter den Gemeinden und Ge⸗
meindeverbänden dienen soll. Die technische Form für diese
Verlagerung ist nicht die, daß die eine Gemeinde aus ihrem ÜUberfluß an die andere Gemeinde abgibt, um deren Mangel abzuhelfen, sondern es wird der Weg über die übergeordnete Körperschaft, vor allem über den Staat, beschritten. Der Staat gewährt zu den Kosten bestimmter Verwaltungsgebiete den Gemeinden und Gemeindeverbänden zweckgebundene 8 ⸗ schüsse, und zwar nach der Höhe ihres Bedarfs auf diesen Ge⸗ bieten (Abschnitt IV); er erstrebt damit nicht nur einen Lastenausgleich, sondern er will auch dem Umstande Rechnun
tragen, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände gerade 94 diesen Gebieten vom Staat zu gewissen Ausgaben gezwungen werden oder daß doch diese Ausgaben vom Staat als wünschenswert bezeichnet werden. Andererseits werden auf verschiedenen Gebieten zweckgebundene „Beiträge“ von Ge⸗— meinden und Gemeindeverbänden erhoben. Gerade auch die Mittel für die Staatszuschüsse werden z. T. durch „Beiträge“ der Gemeinden und Gemeindeverbände beschafft. Außerdem ewährt der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden ö (Abschnitt V), die dem allgemeinen Aus⸗ gleich der zu geringen Finanzkraft einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes dienen. Nur für diese Finanzzuweisungen enthält der Entwurf im Abschnitt V eine erschöpfende Rege⸗ lung. Dagegen müssen die Bestimmungen über die zweck⸗ ebundenen ihn, und über die zu ihrer , n nnr, er⸗ . Beiträge in der Hauptsache den Sondergesetzen über⸗ lassen bleiben, die das Sachgebiet regeln.
B. Einzelbegründung.
Zu § 1.
F 1 gibt Gegenstand und Ziel des Gesetzentwurfs an. Er umschreibt den Begriff des „Finanzausgleichs“ als eine Summe von Normen, die einem bestimmten Ziel dienen, und den Begriff des „Lastenausgleichs“ als ein . ö . S. hierüber die allgemeine Begründung unter J.
Zu § 2. . Die Regelung der den Gemeinden und Gemeindever⸗ bänden — von den letzteren kommen nur die Landkreise in
Betracht, s. Abs. 2, 8 — zur eigenen Bewirtschaftung — zur
Beschlußfassung über ihre Höhe und zur Erhebung für eigene
echnung — zugewiesenen Steuern ist Gegenstand des Kommunalabgabenrechts. Zum Finanzausgleich ist nur die Entscheidung darüber zu zählen, welche Steuern den Ge⸗ meinden und Gemeindeverbänden zugewiesen werden. Auch das wird gesetzestechnisch am leichtesten im Rahmen des Kommunalabgabengesetzes bestimmt, so daß sich das Finanz⸗ ausgleichsgesetz an sich mit einer kurzen Verweisung be— gnügen könnte. Im vorliegenden Entwurf muß die Ver⸗ weisung etwas ausführlicher sein, weil das Kommunal⸗ abgabenrecht z. Zt. nicht in einem einheitlichen Gesetz zu⸗ sammengefaßt ist. Die einschlägigen preußischen Gesetze, das Kommunalabgabengesetz und das Kreis- und Provinzial⸗ abgabengesetz, sind durch verschiedene reichsrechtliche Bestim⸗ mungen, insbesondere über Grundsteuer, Gewerbesteuer, Bürgersteuer, ferner über Vergnügungsteuer, Grunderwerb⸗ steuer, Wertzuwachssteuer, Biersteuer, Getränkesteuer u. a. durchlöchert und ergänzt. Auf alle diese Vorschriften ver⸗ weist 5 2, in Abs. 1 wegen der Besitzsteuern, in Abs. 2 wegen der Verkehr- und Verbrauchsteuern. Mit dem Ausdruck „Ver⸗ kehr⸗ und Verbrauchstertern“ staͤtt „indirekte Steuern“ schließt sich der Entwurf der reichsrechtlichen Ausdrucksweise an.
Abs. 2, der die Wertzuwachssteuer, die Jagdsteuer, die Schankerlaubnissteuer und die Zuschläge zur Grund⸗ erwerbsteuer den Stadt⸗ und Landkreisen vorbehält, bestätigt nur den im Verwaltungs⸗ und Aufsichtswege in Preußen seit längerem herbeigeführten Zustand. Nachdem die Reichs⸗ grundsätze über den Finanzausgleich vom 10. Dezember 1937 (RGBl. J S. 1352) eine entsprechende Regelung den Ländern zur Pflicht gemacht haben, empfiehlt es sich, sie im Gesetz selbst vorzunehmen. .
Zu § 3.
Ueber die nahe Verwandtschaft der Beteiligung am ört⸗ lichen Aufkommen einer Steuer mit der Zuweisung der Steuerquelle selbst s. Abschnitt IJ der Allgemeinen Be⸗ gründung.
Von dem örtlichen Aufkommen der allgemeinen Hauszins⸗ steuer erhalten bisher die Stadt⸗ und Landkreise drei Zwanzigstel des „Gemeindeanteils“. Der Gemeindeanteil beträgt 47 v. H. des um 37,5 Mill. RM verminderten Gesamtaufkommens. Das Gesamtaufkommen hat im Rechnungsjahr 1937 —= 469,50 Mill. RM betragen, der Gemeindeanteil also 47 v. H. von 432, — Mill. RM = 203,04 Mill. RM. Der örtlich den Stadt- und Landkreisen zufallende Betrag belief sich daher auf 3s.,9 hiervon — 30,46 (praktisch infolge von Abrundungen 30,08) Mill. RM, das sind rd. 6,4 v. H. des Gesamtauf⸗ kommens. Nach der vollen Zuweisung der Grundsteuer an die Gemeinden besteht unter dem Gesichtspunkt des Finanz⸗ ausgleichs an sich kein Bedürfnis mehr, auch noch einen Teil der Hauszinssteuer örtlich den Gemeinden oder Gemeinde⸗ verbänden zu n n Da jedoch die Erhebung der Haus⸗ zinssteuer in den Händen der Gemeinden liegt, wird es für angemessen erachtet, durch eine gewisse Beteiligung an dem von ihnen erzielten Aufkommen ihr Interesse an einem guten Steuereingang wachzuhalten. Der Anteil soll auf 5 v. H. des Gesamtaufkommens bemessen werden. Er muß, soweit es sich um kreisangehörige Gemeinden handelt, diesen, nicht den Landkreisen zugewiesen werden, da die Erhebung der Haus⸗ zinssteuer bei den Gemeinden liegt. Der für die Landkreise eintretende Ausfall wird bei den Finanzzuweisungen wieder ausgeglichen; vgl. auch 5 19 des Entwurfs.
Zu §S§ 4 bis 7.
Die Vorschriften über die Umlagen der Gemeindeverbände müssen anläßlich der Realsteuerreform neu gefaßt werden. Die bisherigen Bestimmungen über die Umlagen der Provinzen und Landkreise sind unübersichtlich auf das Kreis⸗ und Pro⸗ vinzialabgabengesetz und das Ausführungsgesetz zum Finanz⸗ ausgleichsgesetz verteilt. Sie sollen künftig ihren Platz nur noch im Finanzausgleichsgesetz haben.
Grundsätzlich soll an der bewährten Einrichtung der Er⸗ hebung von 1 durch die Gemeindeverbände nichts ge⸗ ändert werden. Nur die Einzelheiten . neu zu een Aber auch darin muß sich der Entwurf aus zwei Gründen noch Zurückhaltung auferlegen.
Die wichtigen Fragen, ob und in welchem Ausmaß neben den Meßbeträgen der Realsteuern und der Bürgersteuer auch die Schlüsselzuweisungen zur Grundlage für Umlagen gemacht
werden sollen und in welchen Fällen die vom Gemeindever⸗ band beschlossenen Umlagesätze der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bedürfen, können erst entschieden werden, wenn die Zahlen darüber, wie sich die Neuregelung der Real⸗ steuern und der Schlüsselzuweisungen auswirkt, wenigstens für ein Jahr, das Jahr 1938, vorliegen. Ebenso wie aus diesem Grunde die Neuregelung der Schlüsselzuweisungen an die Pro⸗ vinzen und Landkreise Um ein Jahr verschoben werden muß (s. 35 19, 20), können auch diese Bestimmungen über die Um⸗ lagen erft im Winter 1938/39 getroffen werden. Während aber die Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände einem neuen Gesetz vorbehalten worden sind, ist hier der Weg ge⸗ wählt worden, die zuständigen Minister zur Regelung der Fragen (in einer Durchführungsverordnung) zu ermächtigen §z 4 Abs. 4, 5 6 Abs. 2). Dann können diese Bestimmungen, die früher als diejenigen über die Schlüsselzuweisungen ge⸗ braucht werden, unter allen Umständen rechtzeitig erlassen werden. Für die Umlagen des Rechnungsjahres 1938 gilt F 3 der Zweiten H über die Anpassung des Preu⸗ ßischen Landesrechts an die Realsteuergesetze des Reichs vom 14. Januar 1938 (GS. S. 18).
erner muß das ganze Verfahrensrecht für die Umlagen Beschlußfassung, Festsetzung, Rechtsbehelfe) offen bleiben. Die⸗ ser gegenwärtig im Kreis- und Provinzialabgabenrecht ge⸗ regelte Ausschnitt aus dem Umlagenrecht steht in enger Be⸗ zichung zum Verfahrensrecht für die Gemeindeabgaben. Hier empfiehlt es sich deshalb, an dem geltenden Rechtszustand fest⸗ zuhalten, bis auch das Verfahrensrecht für die Gemeinde⸗ abgaben neu geordnet wird. Es ist beabsichtigt, später das gesamte Umlagenrecht, auch die jetzt der Durchfüͤhrungsverordnung überlassenen wichtigen Punkte, im Abschnitt III des Finanzausgleichsgesetzes zusam⸗
menzufassen.
Eingehendere Bestimmungen trifft der Entwurf darüber, welche Meßbeträge den Umlagen zugrunde zu legen sind. Hier besteht in weitem Umfang Übereinstimmung mit den für die Messung der Steuerkraft zum Zweck der Schlüsselaufstellung geltenden Grundsätzen. Das hier Auszuführende gilt daher gleichzeitig auch für 5 13 des Entwurfs.
Die Umlagen müssen nach der Leistungsfähigkeit der Gemeinden bemessen werden. Als Maßstab für diese wählt der Entwurf entsprechend dem bisherigen Recht in erster Linie die Meßbeträge der Realsteuern und der Bürgersteuer. Die übri⸗ gen Steuern bleiben außer Betracht, da sie nicht bedeutsam oder nicht stetig genug sind. Ebenso bleibt bei der Gewerbe⸗ steuer die Lohnsummensteuer außer Betracht, da sie nicht in allen Gemeinden erhoben wird und deshalb ihre Meßbeträge nicht überall festgestellt werden können. (Über die Verwen⸗ dung der Schlüsselzuweisungen als Grundlage für Umlagen s. oben).
Die Bestimmungen in 5 4 Abs. 3 — auf die auch für die Berechnung der Steuerkraftmeßzahl in 5 13 Abs. 2 verwiesen wird — über die zeitliche Abgrenzung der für ein Rechnungs⸗ jahr zu verwendenden Steuermeßbeträge sind unter dem Ge⸗ sichtspunkt aufgestellt, daß tunlichst alle Steuermeßbeträge er⸗ faßt werden sollen, aber doch eine nicht zumutbare statistische Arbeit vermieden und die Ergebnisse rechtzeitig bereitgestellt werden müssen. Es werden deshalb sowohl bei den Umlagen wie bei dem Schlüssel für die Finanzzuweisungen eines Rech⸗ nungsjahres- nur solche Meßbeträge verwendet, die bis zum Ende des dem Rechnungsjahr vorangegangenen Kalenderjah⸗ res festgesetzt worden sind. Es kann allerdings sein, daß die dann verbleibende Zeit nicht ganz ausreicht, um die erfor⸗ derlichen Zusammenstellungen bis zu den Zeitpunkten durch⸗ zuführen, zu denen sie für die Umlagen und für den Schlüssel gebraucht werden. Die Durchführungsverordnung wird des⸗ halb eine Ermächtigung vorsehen, im Verwaltungswege frühere Abschlußzeitpunkte als das Ende des Kalenderjahres vorzu⸗ schreiben. Auch im übrigen ist die Herausarbeitung der Ein⸗ zelheiten der Durchführungsverordnung überlassen.
Die Bedeutung, die der zutreffenden Ermittlung der für jede Gemeinde festgesetzten Steuermeßbeträge für das richtige Funktionieren des gesamten Finanzausgleichs zukommt, darf nicht unterschätzt werden. Wird z. B. ein Gewerbesteuermeß⸗ betrag von 500 RM, der für die Gemeinde A festgesetzt worden ist und auf Grund dessen auch die Gemeinde A die Gewerbesteuer erhebt, versehentlich nicht für A, sondern für die Gemeinde B angeschrieben, so bedeutet das für A einen doppelten Vorteil, für B einen doppelten Nachteil. Einmal wird die auf diesen Meßbetrag entfallende Umlage statt von der Gemeinde A von der Gemeinde B gefordert. Außerdem wird bei der Schlüsselaufstellung der Gemeinde B eine Steuer⸗ kraft von 200 v. H. von 500 RM — 1000 RM zu viel, der Ge⸗ meinde A zu wenig angerechnet. Das hat zur Folge, daß sich unberechtigterweise die Schlüsselzuweisungen für A um 500 RM erhöhen, für B um den gleichen Betrag verringern. Der Ermittlung der Steuermeßbeträge wird deshalb beson⸗ dere Sorgfalt zugewendet werden. Bei den Realsteuern soll jede Mitteilung über einen Steuermeßbetrag, die von einem Finanzamt an eine Gemeinde gerichtet wird (Steuermeß⸗ bescheide, Zerlegungsmitteilungen, Anderungsnachrichten), über eine — stets oder doch im allgemeinen beim Finanzamt selbst eingerichtete — Stelle laufen, bei der der Meßbetrag in einer Liste angeschrieben wird. Dieses Verfahren bietet an sich schon große Gewähr dafür, daß Fehler vermieden werden. Außer⸗ dem hat jede Gemeinde selbst Gelegenheit, aus ihren Steuer⸗ listen die Summe der in Betracht kommenden Meßbeträge festzustellen. Ergeben sich Unterschiede, so können diese ohne erhebliche Schwierigkeit durch Vergleich der beiderseitigen Listen aufgeklärt und richtiggestellt werden.
Allerdings gilt das Gesagte nur mit gewissen Einschränkun⸗ gen. Bei der Bürgersteuer setzen die Finanzämter keine Meß⸗ eträge fest. Es muß deshalb auf die Einschaltung einer un⸗ interessierten Stelle verzichtet und die Feststellung dieser Meß⸗ beträge auf Angaben der Gemeinden selbst gegründet werden. Auch bei den Realsteuern hat in der Anlaufszeit noch ein an⸗ deres Verfahren angewendet werden müssen. Für die Um⸗ lagen und den Schlüssel des Rechnungsjahres 1938 sind die Gewerbesteuermeßbeträge durch das Statistische Reichsamt er⸗ mittelt worden, und zwar auf Grund von Durchschriften der Steuermeßbescheide und Zerlegungsbescheide, die die Finanz⸗ ämter dem Statistischen Reichsamt eingereicht haben. Dieses Verfahren birgt natürlich gewisse Fehlerquellen in sich. Immerhin sind die Fehler durch sorgfältige Kontrollen auf das geringstmögliche Maß zurückgeführt worden. Die verbleiben⸗ den Ungenauigkeiten müssen für das erste Jahr in Kauf ge⸗ nommen werden. Ubermäßige Härten können dadurch nicht entstehen, da für das Rechnungsjahr 1938 durch die Uber⸗